12/11/2014
Conduzido por pesquisadores e alunos do grupo Estado, Proteção Social e Políticas de Saúde da Escola Nacional de Saúde Pública (Ensp/Fiocruz), o estudo tem como objetivo analisar a formulação e implementação da política relacionada às Unidades de Pronto Atendimento (UPA) no estado do Rio de Janeiro, no período de 2007 a 2013, além de avaliar a organização e funcionamento das unidades, levando em consideração sua relação com outros serviços da rede de atenção às urgências no estado. De acordo com a pesquisa, a inexistência de vagas em hospitais foi considerada, para 95% dos entrevistados, como o motivo principal para a permanência dos pacientes por mais de 24 horas nas Unidades. O apresentação do trabalho pautou a última sessão científica do Departamento de Administração e Planejamento em Saúde (Daps/Ensp), realizada em 5/11.
O estudo se apoiou em contribuições das Ciências Sociais para a análise de políticas públicas, valorizando fatores histórico-estruturais, político-institucionais e conjunturais como condicionantes da implantação e funcionamento das Unidades. Procurou-se identificar o contexto de formulação da proposta, os fatores que motivaram a entrada e a permanência das UPA na agenda estadual, os atores, as estratégias e as reconfigurações da política durante sua implementação. A avaliação da organização e funcionamento das Unidades de Pronto Atendimento, conforme explicou Luciana, considerou as seguintes dimensões: modelo de gestão, gestão do trabalho (forma de seleção e contratação, tipo de vínculo, carga horária, remuneração), perfil dos profissionais (sexo, idade, perfil e tempo de formação, experiência prévia em urgências, entre outros), oferta de serviços e assistência prestada e coordenação do cuidado.
Foram selecionadas 19 Unidades de Pronto Atendimento, segundo amostra aleatória a partir do universo de 42 que estavam cadastradas junto ao Ministério da Saúde e apresentavam mais de um ano de funcionamento em 2012, quando se iniciou a pesquisa. O estudo envolveu análise de documentos e dados secundários, a realização de 42 entrevistas semiestruturadas com gestores estaduais e municipais em dez municípios, visitas às 19 UPA selecionadas por amostragem, com preenchimento de diário de campo e aplicação in loco de 76 questionários estruturados junto aos coordenadores, médicos e enfermeiros.
Segundo a pesquisadora, o estado do Rio de Janeiro foi pioneiro na instalação das UPA no país e, no início de 2013, reunia o maior número dessas unidades, com 61 estabelecimentos, localizados principalmente na capital (31) e no seu entorno metropolitano (13). As Unidades ocuparam papel de destaque na política estadual por diversos fatores, entre eles problemas relacionados às limitações de acesso aos serviços de saúde, à superlotação das emergências hospitalares e às dificuldades históricas de integração de serviços ligados a distintas esferas de governo. A coalizão político-governamental envolvendo as esferas federal e estadual, bem como os conflitos com a capital, também favoreceram a adoção da proposta a partir de 2007. "De 2007 a 2013, as UPA se expandiram em um ritmo intenso, sendo a trajetória de implementação da política marcada por influências recíprocas e interdependência entre as diferentes esferas de governo.", comentou Luciana.
A maior parte dos estabelecimentos investigados estava sob administração direta estadual ou municipal (63,2%), sendo que 36,8% encontravam-se sob gestão de diferentes Organizações Sociais (OS), principalmente as UPA ligadas ao município do Rio. Entretanto, parte significativa das Unidades sob administração direta do estado estava em processo de transição da gestão para OS. Entre os principais resultados observados na pesquisa destacam-se as dificuldades de acesso aos leitos hospitalares. A necessidade de permanência por mais de 24 horas nas UPA, de acordo com a professora, é frequente e se deve principalmente à falta de leitos. Como ressaltou Luciana, “a inexistência de vagas em hospitais foi considerada para 95% dos entrevistados como o motivo principal para a permanência dos pacientes por mais de 24 horas nas UPA.”
A predominância de médicos jovens (com até 30 anos) e com pouco tempo de formado (até 2 anos) também foi significativa (respectivamente, 47,4% e 34,2% dos médicos entrevistados). O estudo mostrou ainda a predominância de atendimento de casos de baixo risco e as fragilidades de articulação dos serviços com unidades de atenção básica para acompanhamento dos pacientes atendidos.
