10/09/2013
Sonho acalentado por sanitaristas do início do século 20, o Ministério da Saúde ganhou existência em 1953, há exatos 60 anos. Em julho daquele ano o então Ministério da Educação e Saúde foi desmembrado em dois, com a proposta de centralizar as políticas do setor e estruturar melhor as respostas aos muitos problemas sanitários nacionais. No entanto, apesar de ser uma proposta que surgiu décadas antes, a criação do MS, embora contasse com a aprovação dos profissionais da área e fosse uma necessidade num país de dimensões continentais e com graves problemas de saúde pública, se tornou realidade em 1953 devido a questões políticas existentes no segundo governo do presidente Getúlio Vargas. É o que contam a historiadora Cristina Fonseca e a cientista social Wanda Hamilton, que trabalham na Casa de Oswaldo Cruz (COC/Fiocruz) e fizeram um exaustivo levantamento de todos os debates parlamentares ocorridos no início da década de 1950 sobre o tema.
AFN: Em que momento e em qual contexto começou a ser discutida a criação de um Ministério da Saúde no Brasil?
Cristina Fonseca e Wanda Hamilton: No decorrer do processo de institucionalização da saúde pública no Brasil — intensificada a partir dos primeiros anos do século 20, quando se iniciaram os debates relativos ao tema e começaram a ser implementadas reformas na área da saúde —, encontram-se várias propostas relativas à criação de um Ministério da Saúde que, por diferentes razões, não chegaram a se concretizar. Em 1910 um projeto de criação do ministério já havia sido alvo de intensos debates no Congresso Nacional.
A proposta, no entanto, não conseguiu obter votos suficientes para sua aprovação, pois esbarrava na forte oposição das oligarquias rurais, que viam na criação do órgão uma ameaça à autonomia dos estados diante da possível interferência do governo federal. A solução encontrada para conciliar os interesses políticos resultou na negociação que levou a uma importante reforma no setor da saúde, culminando com a criação do Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP) em 1920. Antes disso havia a Direção-Geral de Saúde Pública (DGSP), que chegou a ser ocupada por Oswaldo Cruz e Carlos Chagas.
Em 1930, após Getúlio Vargas tomar o poder e dar início ao processo de centralização política e estruturação do Estado nacional, surge, juntamente com outros ministérios então criados, o Ministério da Educação e Saúde Pública (Mesp) – que passou a ser Ministério da Educação e Saúde (MES) em 1937. O objetivo era o de reforçar a capacidade de intervenção e coordenação governamental das ações de saúde em todo o território nacional. Havia a noção, por parte do governo, de que o Brasil não cresceria e não se desenvolveria se continuasse, sobretudo no interior, a ter uma população padecendo de tantas enfermidades. A estrutura do MES era constituída pelo Departamento Nacional de Educação (DNE) e pelo Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP).
AFN: Apesar da criação do MES os sanitaristas continuaram propondo a organização de um ministério específico para a saúde?
Cristina e Wanda: Ao longo de toda a década de 1940 o projeto de um ministério específico para a saúde voltou, por diversas vezes, a ser tema de debates no interior da arena política. Como, por exemplo, em 1941, na realização da 1ª Conferência Nacional de Saúde, no Rio de Janeiro. A partir de 1945, com o fim do Estado Novo varguista e a redemocratização, o recrudescimento dos debates em torno da criação dessa agência estatal pode ser entendido como a continuidade de um movimento que tinha entre seus principais defensores médicos e sanitaristas em atividade no setor público. A dificuldade de identificar movimentos sociais relevantes que, naquele período, demandassem a intervenção do Estado na área da saúde e o aspecto eminentemente técnico que assumiriam os debates em torno das condições sanitárias nacionais transformaram médicos e sanitaristas em formuladores privilegiados das políticas de saúde.
O consenso em torno da necessidade de criação de uma pasta autônoma para a saúde pública pode ser relacionado ao clima geral de "otimismo sanitário" que se difundiu durante a Segunda Guerra Mundial. Os avanços na elaboração de vacinas e o desenvolvimento de antibióticos, sobretudo a penicilina, e inseticidas, como o DDT, confirmavam a crença de que a medicina e a ciência levariam a Humanidade a dar um grande salto na luta contra os micróbios, motivando uma confiança sem precedentes quanto à erradicação das doenças infecciosas.
No contexto nacional, essa orientação refere-se à visibilidade que o tema das endemias rurais assumiu no cenário político marcado pelos programas para o desenvolvimento econômico do país, lançados com a redemocratização no pós-guerra. Os serviços nacionais de combate às endemias reforçaram as argumentações de médicos e sanitaristas de que o subdesenvolvimento e a pobreza poderiam ser superados com a criação de um ministério específico, desvinculado da Educação, à qual se viam em condição subalterna, sem real autonomia. E que o novo ministério deveria ser comandado por um especialista na área e contar com maiores recursos orçamentários para promover as políticas sanitárias. Os pensadores da Saúde naquela época queriam juntar as ações do setor, antecipando o que muito mais tarde viria a ser o Sistema Único de Saúde. Queriam, por exemplo, reunir numa mesma estrutura os antigos Institutos de Aposentadorias e Pensões (como IAPI, IAPC, IAPTEC etc), que prestavam atendimento de saúde aos trabalhadores com carteira assinada, com o DNS, que atendia aos trabalhadores rurais e aos sem-carteira.
AFN: Como se deu o processo político-institucional de estabelecimento da nova agência estatal?
Cristina e Wanda: O processo tem início no final de 1950, ainda na presidência de Eurico Gaspar Dutra. Mas ganha relevância a partir do segundo governo Vargas, que propõe uma reforma administrativa do Estado brasileiro. Em 1950 foi apresentado, pelo Legislativo, o projeto 315, que previa a instalação de um Ministério da Saúde. Na fase de discussão e aprovação do projeto na Câmara os parlamentares médicos tiveram papel importante. O panorama sofreria alterações a partir de 1952, quando o segundo governo Vargas (1951-54), determinado a realizar uma ampla mudança da estrutura do Estado, incorporou ao anteprojeto de reforma administrativa uma proposta de configuração da nova pasta ministerial para a saúde. Entre os 16 ministérios propostos pelo anteprojeto da reforma administrativa estava o da Saúde, desdobrado do da Educação e Saúde. O projeto similar ao do Poder Legislativo teve, entretanto, o efeito de expandir o debate a respeito da nova pasta.
Surgiram então diversas propostas sobre o formato do ministério que seria criado, de acordo com os interesses de cada grupo político. A reforma proposta por Vargas fazia parte da estratégia de incrementar a intervenção do Estado por meio de coordenação, controle e planejamento da economia brasileira, entendida como a única forma eficaz de resolver os problemas urgentes do país e favorecer o desenvolvimento econômico. E, devido à instabilidade política e à crise institucional vivida pelo governo, que precisava ampliar sua base de apoio no Congresso e de cargos que fossem preenchidos com indicações de aliados, o processo ganhou velocidade.
Quando o debate se ampliou, saindo da esfera da saúde pública para envolver os partidos e lideranças políticas, as discussões afastaram-se dos interesses institucionais de médicos e sanitaristas. Entrou em cena uma agenda mais abrangente, ligada a questões gerais do funcionamento do sistema administrativo federal e que refletia o jogo de interesses político-partidários da época. Ao lado disso, a instabilidade política que caracterizou o ano de 1953 teve repercussões na trajetória de criação do Ministério da Saúde. Em julho do mesmo ano, um requerimento assinado por uma frente multipartidária de senadores, pedia urgência para a discussão e votação do projeto 85 de 1950, da autoria de Rui Santos, que criava o ministério.
AFN: Por que, após dois anos de espera no Senado, o projeto voltou à pauta de votação quando o governo estava prestes a enviar para o Congresso o projeto de reforma administrativa?
Cristina e Wanda: O principal fator que explica o ressurgimento e a aprovação do projeto de criação do Ministério da Saúde naquela conjuntura pode ser encontrado na necessidade de utilizá-lo como moeda de negociação política. Isso porque a demora da Comissão Interpartidária em preparar a proposta de reforma administrativa acabou por atrasar a criação dos novos ministérios de que o governo Vargas precisava em uma conjuntura de redistribuição de cargos públicos entre os partidos. O governo federal precisava aumentar as suas bases de sustentação política, num contexto de crise.
O primeiro titular da pasta da saúde, nomeado por Getúlio Vargas em dezembro de 1953, foi Miguel Couto Filho. Ele carregava como credenciais o fato de ser filho de renomado médico e aliar a trajetória profissional ao desempenho na vida pública, dupla atuação que o habilitava a transitar na esfera do jogo da política partidária. Por outro lado, a imprensa da época ressaltava que sua indicação teria sido fruto do acordo político entre Vargas e Ernani do Amaral Peixoto, líder do PSD fluminense, que pretendia ver seu afilhado político no posto de governador do Estado do Rio de Janeiro.
AFN: Que balanço pode ser feito desse processo?
Cristina e Wanda: Embora os sanitaristas tenham visto seus objetivos serem alcançados com a criação do novo ministério, não tiveram controle sobre o processo decisório, não podendo interferir sobre a escolha do ministro que ocupou nova pasta. Apesar disso, a criação do Ministério da Saúde deve ser observada como um marco na história da política de saúde no Brasil. Não no sentido de que houve mudanças institucionais significativas, com alteração no funcionamento dos organismos de saúde então existentes. Ao contrário, tudo indica que as estruturas institucionais se mantiveram as mesmas, tendo ocorrido basicamente uma separação entre os serviços que diziam respeito à área da educação e os da saúde. O que se apresenta como fator relevante de mudança é a dimensão político-partidária, que de forma irreversível se incorporou à definição de políticas para o setor, interferindo sobre suas formas de gestão.
O artigo escrito por Wanda Hamilton e Cristina Fonseca, sobre o processo de criação do MS, pode ser lido aqui.
