Agência Fiocruz de Notícias

Burocracia e Implementação de Políticas de Saúde: os agentes comunitários na Estratégia Saúde da Família traz uma análise inovadora no campo das políticas públicas e da saúde coletiva. Neste livro, a professora Gabriela Lotta, investiga um viés pouco explorado dessa questão: a implementação das políticas e programas de saúde no Brasil com olhar específico para a atuação dos burocratas, mais especificamente dos “burocratas de nível de rua”, como a autora chama os agentes comunitários de saúde, funcionários públicos que estão na ponta do serviço público, em contato direto e constante com os cidadãos.

Segundo Lotta, o processo de implementação das políticas públicas deve ser observado como uma dinâmica de interações entre os usuários e os implementadores. Na pesquisa que originou o livro, ela estudou os agentes comunitários de saúde, profissionais da Estratégia Saúde da Família responsáveis por implementar grande parte do programa nos domicílios dos usuários. Os agentes têm a particularidade de ser recrutados na comunidade onde devem atuar e têm, portanto, uma dupla vinculação: ao Estado e à comunidade. No estudo, Lotta verificou que valores, crenças e ideias contribuem para mudar as políticas tais como foram concebidas originalmente.

Com base no acompanhamento etnográfico de 24 agentes comunitários lotados em três unidades básicas de saúde de diferentes municípios, foi analisada a atuação efetivamente realizada por estes agentes, ou seja, o que eles executaram além das normas estabelecidas para a implementação. Para isto, foram observadas as práticas realizadas por eles e os estilos de interação no relacionamento com os usuários. Notou-se que as práticas desenvolvidas e os estilos acionados eram bastante variados. Partiu-se, então, para o levantamento dos fatores que poderiam influenciar a escolha das práticas e dos estilos de interação.

Foram identificados três conjuntos de fatores que podem alterar as formas de implementação: os organizacionais, com vistas à gestão das unidades básicas de saúde e ao funcionamento das equipes de Saúde da Família; os relacionais, ligados às redes sociais dos agentes; e os voltados a seu perfil, afiliações e trajetórias.

“Esse novo olhar que Gabriela Lotta nos oferece sobre as ações e relações desses burocratas implementadores ou burocratas no nível de rua é uma contribuição preciosa para o campo das políticas sociais, da saúde coletiva e da gestão pública”, afirma Gilberto Hochman, pesquisador e professor da Casa de Oswaldo Cruz (COC/Fiocruz). E ele frisa: “a contribuição deste livro vai além da esfera acadêmica”.

O livro, capítulo a capítulo

O primeiro capítulo apresenta a discussão da literatura sobre implementação de políticas públicas, com a exposição de diversas correntes sobre o tema na ciência política e na administração pública, além do olhar sobre os burocratas no processo de implementação. Em seguida, a autora destaca o campo e o objeto de estudo selecionados, que permitem observar a atuação dos burocratas de rua em momentos de implementação das ações, interagindo com usuários e com o Estado.

No terceiro capítulo, os casos estudados são contextualizados, considerando, para isso, características da política de saúde de cada município e aspectos organizacionais de cada unidade básica de saúde. Os chamados fatores relacionais, que decorrem das redes sociais dos agentes de saúde estudados, são o objeto de estudo no quarto capítulo. A seguir, a autora toma por base dois aspectos centrais do processo de implementação: as práticas e os estilos de interação. Ambos são fundamentais para entender a forma como a política pública é implementada. No sexto capítulo, são examinados fatores como redes sociais, perfis individuais e aspectos institucionais, de forma cruzada, tentando compreender o que explica a atuação dos agentes e, portanto, o que influencia a implementação das políticas públicas.

Nas Reflexões Finais, Gabriela Lotta detalha as consequências desses processos de implementação, sobretudo considerando o desenho da Estratégia Saúde da Família, a atuação dos agentes comunitários de saúde e a análise de políticas públicas.

Sobre a autora

Gabriela Spanghero Lotta: Doutora em ciência política pela Universidade de São Paulo, mestre em administração pública e governo pela Fundação Getúlio Vargas, professora de políticas públicas da Universidade Federal do ABC.